【刘悦 徐奇渊】 美国推行三大国际机制的成败:启示和警示

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发布时间:2018-03-05 23:48

文章分析了美国主导的三个标志性跨区域合作机制——二战后的马歇尔计划、新世纪的“新丝绸之路”计划以及奥巴马时期的跨太平洋伙伴关系协定(TPP),以求对中国“一带一路”倡议可资借鉴之处。

在国际游戏规则中,美国数百年的长袖善舞,对中国有诸多启示和警示。虽然中国“一带一路”倡议和美国主导的三大国际合作机制有着根本不同,但并不妨碍从中汲取经验和教训。为此,本文选取了美国主导的三个标志性跨区域合作机制以作分析——二战后的马歇尔计划、新世纪的“新丝绸之路”计划以及奥巴马时期的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。

  一、马歇尔计划:组织和平台有效

马歇尔计划,是二战后美国对西欧国家进行援助、协助重建的计划。计划实施期间,美国对欧洲提供了各类援助和贷款合计133亿美元,推进了欧洲经济、贸易的一体化发展,最终促成了欧洲经济新秩序,并对世界政治格局产生了深远影响。

美国发起成立欧洲经济合作组织(OEEC),是该计划能够成功的关键之一。

二战后,欧洲各国间存在较高的贸易、关税壁垒,市场分割程度较为严重。马歇尔计划强调,“欧洲作为一个整体”的复兴是美国提供援助的条件。欧洲“经济一体化”有助于欧洲经济的自身造血功能,减轻美国经济负担,甚至给美国带来巨大经济利益。同时,其也有助于大西洋联盟自身的整合,使得美国有效掌握领导地位,实现对苏联和德国的“双重遏制”。

在此背景下,1948年美国发起成立了欧洲经济合作组织,由16个欧洲国家组成,后又扩容到非欧洲国家,并改名为经济合作发展组织(OECD)。同时,美国经济合作署(ECA)与欧洲经济合作组织进行双边对接,具体负责马歇尔计划的落实、协调分配援助物资等。

欧洲经济合作组织对配合马歇尔计划、整合欧洲经济起到了重要作用。例如,欧洲经济合作组织的协调和努力促成了欧洲支付联盟(EPU)在1950年9月成立。这一机构促进了欧洲与美国的自由贸易,同时也使得美元为本位的布雷顿森林体系在欧洲国家正常运转。

在“一带一路”沿线国家当中,存在某些面临碎片化、市场分割的国际区域。例如,在非洲、拉美的局部地区,存在市场分割、政策缺乏协调的问题,这在很大程度上制约地区的发展,也使外来援助、投资效率下降。

在构建人类命运共同体的主题下,中国可先行推动某些区域、次区域的市场整合。可以考虑依托“一带一路”高峰论坛平台,推动有关各方围绕构建“一带一路”合作与发展组织展开讨论,不断扩大共识,稳妥推进多边合作平台的建设。

  二、新丝绸之路计划:败在离心离德

“新丝绸之路”因失败而被人淡忘。2011年7月,希拉里对外宣布“新丝绸之路”计划,呼吁打造一条以阿富汗为核心,贯穿中亚至南亚的交通与贸易枢纽,并试图建立一条由美国主导的“新丝绸之路”。同年10月,美国国务院向美国驻有关国家大使馆发电报,要求将美国的中亚、南亚政策统一命名为“新丝绸之路”计划,同时向伙伴国通报,该计划正式成为美国官方政策。但是,美国“新丝绸之路”计划中的众多项目仅停留于纸面,没有产生任何值得一提的成果,该计划也因此淡出人们的视野。

“新丝绸之路”计划失败的原因是,美国过度强调自身的地缘政治战略,忽视了各国经济发展、一体化的共同利益诉求,甚至将前述两者的关系推向了对立。“新丝绸之路”计划具有强烈的地缘战略意图,计划虽然也希望推动能源、基础设施和区域经济合作,但其更重要的目的是削弱俄罗斯、中国和伊朗的影响,将中亚的经济、贸易、外交及丰富的能源资源引向南方,并最终使其纳入美国的战略板块,构建一个由美国主导、排斥中俄的中南亚地缘经济板块。

与上述战略意图相比,中亚、阿富汗和南亚的经济社会发展只是处于次要地位,是实现前述真正战略意图的手段。在排斥中俄等国的背景下,“新丝绸之路”地区的经济发展,甚至与美国战略意图产生矛盾

这种不尊重他国利益、仅考虑自身地缘战略的计划并未得到沿线国家的认同。同时,公开排斥中国和俄罗斯两国的参与,并挑拨中南亚国家和中俄的关系,导致“新丝绸之路”的道义感召力遭到削弱。

  三、TPP:利益驱动、规则导向

TPP是美国实现重返亚太战略的产物,旨在为美国制造商、农场主、服务提供者及中小企业在亚太市场赢得竞争机会。其前身为跨太平洋战略经济伙伴关系协定(又称 P4),由新西兰、智利、新加坡和文莱4国发起。

2008年,美国决定启动与P4的谈判,之后澳大利亚、日本、马来西亚、越南等国陆续加入。2009年11月,美国开始全方位主导谈判,协定也更名为TPP。2016年2月,TPP取得实质性突破,12个成员国签署了协定。不过2017年1月,美国总统特朗普签署行政命令,宣布美国退出TPP。目前,其余11国仍在进行TPP相关谈判,但未有实质性进展。

TPP可以说是基本失败了,但其在推行过程中也不乏有启发之处。

TPP各缔约方之间历史文化、发展水平差异甚大,而协定内容的门槛相当之高,即便如此,12国还是正式签署了协定,这在当时无疑大大超出了各界预期。

与现有的区域经济一体化机制相比,TPP的第一个突出特征是成员国跨度大、差异大。例如,其成员国分布于亚洲、大洋洲、南美洲、北美洲,既包括美、日、澳等发达国家,也包括马来西亚、越南、秘鲁等发展中国家。TPP的第二个特征是规则导向和高门槛,是“21世纪高水平国际经济规则”。与多数自贸区不同,除了取消关税外,TPP还要求成员国在知识产权保护、劳工权利、环境保护、政府采购、国有企业、争端解决机制等领域遵守相同的规则。

从TPP协定的内容和谈判方式来看,有两方面的特点。

一是合作要强调多元化、开放包容的理念,但是无规矩不成方圆,也应强调立规则、定约束。

二是对合作议题进行分类,基于单个或多个层面的议题进行利益平衡。例如,TPP谈判的众多议题可分为三大类:传统自贸区协定通常包含的13个议题,一般发展中国家(例如中国)自贸协定正在接受的9个新议题,以及一般发展中国家参与协定尚未涉及的6个新议题。

在美国主导下签订的TPP协定,很大程度上体现了美国的国家战略利益。从其他发达国家来看,新议题领域设置了向发达经济体国内法规看齐的规则,因此日本、澳大利亚等国家也推动TPP协定的签署,甚至在美国退出的情况下还在留守坚持。

从其他发展中国家来看,因为TPP在传统议题领域实施较WTO有更加自由便利的规则,而且加入TPP意味着发达国家更为巨大的市场和来自发达国家的大量外商投资,这些巨大的利益,推动着各类成员国去接受较高标准的规则体系。更重要的是,这些驱动利益的基础是基于共同理念设计的规则,并最终通过市场机制来实现的。

(本文原发于《财经国家周刊》。刘悦系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员,徐奇渊系我所研究员、经济发展研究室主任。)

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